20世紀80年代，德國社會(huì )學(xué)家烏爾里�！へ惪耸状翁岢觥帮L(fēng)險社會(huì )”理論。隨著(zhù)科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)以及工業(yè)化、城市化的加速推進(jìn)，人類(lèi)活動(dòng)造成的風(fēng)險逐步取代傳統農業(yè)社會(huì )的自然風(fēng)險，成為占據主導地位的風(fēng)險。各類(lèi)風(fēng)險相互關(guān)聯(lián)、相互轉化，借助便捷的交通、互聯(lián)網(wǎng)等，跨地域、跨層級快速傳播，跨領(lǐng)域關(guān)聯(lián)，由社會(huì )風(fēng)險衍生出經(jīng)濟、政治、意識形態(tài)等重大風(fēng)險。

現階段，我國已然處于風(fēng)險社會(huì )。據2021年第七次全國人口普查數據，城市集中了我國63.89%的人口，與第六次普查相比，城鎮人口提高了14.21%。在一個(gè)較小的空間里密集匯聚了各類(lèi)人群、組織、實(shí)體和功能，在帶給人們更好更便利生活的同時(shí)，也成為各種潛在風(fēng)險的聚集地和風(fēng)險傳播的策源地。

面對傳統風(fēng)險與非傳統風(fēng)險并存、多重危機疊加聯(lián)動(dòng)產(chǎn)生“漣漪效應”和“多米諾骨牌效應”的風(fēng)險社會(huì )，城市如何防范和化解重大風(fēng)險、構建起具有安全和韌性的治理系統？當前城市基層治理還存在哪些共性難題及難以逾越的體制機制障礙？2023年5月4日至12日，中央和國家機關(guān)黨校春季學(xué)期主體班第14調研組來(lái)到貴州省遵義市匯川區，聚焦黨建引領(lǐng)城市基層治理這一主題，走街串巷、深入調研、解剖麻雀，以期提出一些有針對性的意見(jiàn)建議，以供咨鑒。

一、實(shí)踐探索

遵義是貴州省第二大城市，2022年常住人口659.65萬(wàn)人。近年來(lái)，遵義市加快推進(jìn)以打造遵義都市圈為牽引的新型城鎮化建設步伐，常住人口城鎮化率達56.7%。按照貴州省“一中心一網(wǎng)格十聯(lián)戶(hù)”的總體部署，圍繞“黨建引領(lǐng)·四有紅城”黨建品牌。匯川區轄8鎮6街道，全區共有村（社區）139個(gè)（其中，城市社區62個(gè)，配備城市社區工作者518名）。通過(guò)實(shí)地踏訪(fǎng)、個(gè)案訪(fǎng)談，調研組認為遵義市匯川區有以下值得總結的經(jīng)驗做法。

（一）融合共建，社區“小獨唱”變成基層“大合唱”

我國城市基層治理大致經(jīng)歷單位化、社區化、城市化3個(gè)階段，適應城市化的特點(diǎn)，匯川區樹(shù)立城市大黨建理念，把宣傳、交通、住建、民政、市場(chǎng)監管等部門(mén)納入城市基層黨建工作體系，推動(dòng)了治理資源的共享共融。

一是健全城市黨建工作體系。依托黨建工作領(lǐng)導小組建立黨建引領(lǐng)基層治理領(lǐng)導協(xié)調機制，分設基層黨建、網(wǎng)格治理、社區工作者職業(yè)體系建設專(zhuān)項小組、黨群服務(wù)中心建設、新就業(yè)群體、易地扶貧搬遷安置地社會(huì )治理社區物業(yè)黨建聯(lián)建、民生服務(wù)8個(gè)專(zhuān)項小組，每季度召開(kāi)城市基層黨建聯(lián)席會(huì )議，強化橫向溝通、縱向聯(lián)系，加強全域統籌、政策集成、工作指導，打破以往單打獨斗、各自為政的工作局面。

二是提升街道社區統籌能力。2021年全面完成街道管理體制改革，持續明責、賦權、擴能，全面取消街道招商引資職責，推動(dòng)街道黨工委履行抓黨建、抓治理、抓服務(wù)主責。以街道黨工委、社區黨組織為核心，加強對轄區內的非公經(jīng)濟組織、社會(huì )組織、物業(yè)企業(yè)、業(yè)委會(huì )以及專(zhuān)屬網(wǎng)格黨組織的領(lǐng)導，統籌推進(jìn)新業(yè)態(tài)新就業(yè)群體黨建。

三是持續推動(dòng)干部力量下沉。建立領(lǐng)導班子聯(lián)系黨工委、街道班子成員聯(lián)系社區黨組織、社區黨（總）支部委員聯(lián)系代表、無(wú)職黨員聯(lián)系群眾的城市基層黨建“四聯(lián)系”機制，推動(dòng)區、街道兩級力量下沉到社區幫助開(kāi)展工作。

四是嚴密黨的組織體系。堅持“抓兩頭帶中間”的思路，區級領(lǐng)導帶隊開(kāi)展軟弱渙散黨組織排查整頓，示范創(chuàng )建“先鋒黨組織”，全覆蓋開(kāi)展黨支部標準化規范化建設“回頭看”，編印“基層黨務(wù)工作指導手冊”，切實(shí)增強基層黨組織的政治功能和組織功能。

（二）多元共治，樓棟“小支點(diǎn)”撬動(dòng)社區“大治理”

調研組了解到，目前城市基礎治理普遍采取網(wǎng)格化治理。但網(wǎng)格過(guò)大問(wèn)題比較突出，一個(gè)網(wǎng)格動(dòng)輒四五千人，網(wǎng)格員根本無(wú)暇顧及。匯川區系統總結疫情防控經(jīng)驗，劃小治理單元、擴大治理主體。將治理單元從“網(wǎng)格”劃小到“樓棟”，以“紅色美麗樓棟”創(chuàng )建為載體，創(chuàng )新推行政策宣傳在樓棟、信息收集在樓棟、問(wèn)題發(fā)現在樓棟、環(huán)境治理在樓棟、暖心服務(wù)在樓棟的“五在樓棟工作法”，按照有健全的組織體系、有良好的人居環(huán)境、有豐富的活動(dòng)載體、有高效的運行機制的“四有”創(chuàng )建標準，分批次推進(jìn)“紅色美麗樓棟”創(chuàng )建，推進(jìn)組織下延、資源下沉、服務(wù)下移。

一是政策宣傳在樓棟。圍繞“選好一個(gè)人、管好一棟樓”的目標，按照黨員優(yōu)先、退役軍人優(yōu)先、優(yōu)秀志愿者優(yōu)先“三優(yōu)先”原則，選優(yōu)配強網(wǎng)格員、聯(lián)戶(hù)長(cháng)，及時(shí)宣講黨的好政策，引導居民聽(tīng)黨話(huà)、感黨恩、跟黨走。

二是信息收集在樓棟。在樓棟顯眼位置公示社區工作員、社區民警、網(wǎng)格長(cháng)、樓棟長(cháng)、共駐共建單位信息及聯(lián)系方式，方便居民隨時(shí)找得到人、辦得了事。充分發(fā)揮聯(lián)戶(hù)長(cháng)“活地圖”“活檔案”“活戶(hù)籍”作用，收集居民“急難愁盼”問(wèn)題，及時(shí)上報有關(guān)部門(mén)處理。

三是問(wèn)題發(fā)現在樓棟。組織在職黨員在樓棟內主動(dòng)亮身份、亮承諾、亮職責，收集了解居民的實(shí)際困難和需求，發(fā)現不穩定因素，建立問(wèn)題臺賬，及時(shí)幫助協(xié)調解決。建立基層黨建聯(lián)席會(huì )議制度，設立“紅色議事廳”“聯(lián)心室”，每月收集議題、每月召開(kāi)會(huì )議聯(lián)動(dòng)解決民生實(shí)事，形成問(wèn)題收集、處置、反饋管理閉環(huán)。目前，遵義市匯川區4819名在職黨員參與社區服務(wù)，通過(guò)黨建聯(lián)席會(huì )議調解矛盾糾紛500余起、解決實(shí)際問(wèn)題200余個(gè)，確�！靶∈虏怀鰳菞�、大事不出社區”。

四是環(huán)境治理在樓棟。堅持民事共議、共商原則，開(kāi)展入戶(hù)走訪(fǎng)、召開(kāi)壩壩會(huì )等群眾會(huì )共同商議紅色美麗樓棟建設，動(dòng)員群眾積極參與樓棟改造。逐戶(hù)簽訂《紅色美麗樓棟公約》承諾書(shū)，按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)修復”、分層包保原則常態(tài)化保持。定期開(kāi)展“最美家庭”“最美單元”“最美樓棟”評選活動(dòng)，激發(fā)居民主動(dòng)性、積極性。截至目前，已開(kāi)展樓棟衛生整治3000余次，完善充電樁、消防器材等基礎設施118處，消除安全隱患138處，逐步構建起人人有責、人人盡責、人人享有的社區自治格局。

五是暖心服務(wù)在樓棟。聚焦鰥寡孤獨等特殊群體，聯(lián)戶(hù)長(cháng)經(jīng)常入戶(hù)走訪(fǎng)收集群眾“微心愿”，為群眾提供醫療事務(wù)、低保辦理等紅色代辦服務(wù)。暢通“心愿+志愿”雙向服務(wù)渠道，推行“群眾點(diǎn)單、社區派單、聯(lián)戶(hù)長(cháng)接單、群眾評單”的“四單制”模式，為群眾提供上門(mén)健康體檢等便民暖心服務(wù)。定期組織開(kāi)展優(yōu)秀聯(lián)戶(hù)長(cháng)評選活動(dòng)、干群聯(lián)誼活動(dòng)等，對工作積極、群眾認可度較高的聯(lián)戶(hù)長(cháng)提供免費體檢等福利。開(kāi)發(fā)“紅城星店”小程序，整合200余家商鋪為轄區聯(lián)戶(hù)長(cháng)提供打折優(yōu)惠。截至目前，社區共收集居民“微心愿”等500件，圓滿(mǎn)辦結485件，辦結率達97%，群眾滿(mǎn)意度、獲得感顯著(zhù)增強。

（三）資源共享，社區“小陣地”服務(wù)群眾“大民生”

調研組了解到，遵義市匯川區深入推進(jìn)黨支部標準化規范化建設，堅持“一社一特”思路創(chuàng )建黨建品牌，積極構建布局合理、覆蓋廣泛的黨群服務(wù)中心體系，強化社區為民、便民、安民功能，推動(dòng)城市基層黨建由“示范創(chuàng )建”變“全域提升”。

一是強化黨群服務(wù)體系建設。在商圈市場(chǎng)，探索建立區域化黨群服務(wù)中心；在工業(yè)園區，創(chuàng )新推出“紅領(lǐng)管家”黨建品牌，從項目建設、要素保障、降本減負、資金支持等方面，全力為工業(yè)園區企業(yè)紓困解難；在易地扶貧搬遷安置點(diǎn)，深入開(kāi)展感黨恩、文明素養、安全法治、就業(yè)創(chuàng )業(yè)“四大教育”，切實(shí)推動(dòng)環(huán)境好、治安好、服務(wù)好、風(fēng)尚好、鄰里好“五好社區”建設；在街面，整合工會(huì )“戶(hù)外勞動(dòng)者休息站”、團委“微笑小屋”、綜合執法崗亭、報刊亭等陣地資源，成立“紅色驛站”，面向外賣(mài)小哥、環(huán)衛工人等戶(hù)外勞動(dòng)者提供暖心服務(wù)；優(yōu)化黨群服務(wù)中心功能，立足就近就便、開(kāi)放共享，優(yōu)化社區“15分鐘服務(wù)圈”，充分整合酒店大堂、銀行網(wǎng)點(diǎn)、物業(yè)公司陣地等，將陣地前移、服務(wù)下沉，在網(wǎng)格、小區探索建立“黨群服務(wù)站”，為居民群眾提供紅色代辦、便捷服務(wù)，推動(dòng)服務(wù)陣地前移、服務(wù)重心下移，徹底打通便民服務(wù)“最后一公里”。聚焦老年人、小孩等群體需求，整合網(wǎng)格、小區閑置資源建設“睦鄰之家”，面向群眾開(kāi)放、共享，通過(guò)豐富多樣的文娛活動(dòng)拉近鄰里關(guān)系，把“生人社會(huì )”變成“熟人社會(huì )”。

二是強化社區物業(yè)黨建聯(lián)建。依托住建部門(mén)成立區級物業(yè)行業(yè)黨委，接受區“兩新”工委的工作指導。不斷強化社區物業(yè)黨建聯(lián)建，探索建立居委會(huì )、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì )“交叉進(jìn)入、雙向任職”機制，推動(dòng)符合條件的社區“兩委”成員通過(guò)法定程序兼任業(yè)主委員會(huì )、物業(yè)公司成員，將業(yè)主委員會(huì )和物業(yè)服務(wù)企業(yè)黨員負責人納入社區黨建聯(lián)席會(huì )議，定期列席社區黨組織相關(guān)會(huì )議。

三是強化社區服務(wù)能力建設。匯川區不斷探索新型村級集體經(jīng)濟、社區公益經(jīng)濟發(fā)展模式，全面開(kāi)展城鄉支部結對，建立集體經(jīng)濟供銷(xiāo)平臺，通過(guò)村企聯(lián)動(dòng)、龍頭帶動(dòng)、抱團推動(dòng)、城鄉互動(dòng)、治理驅動(dòng)等五種模式。

二、當前存在的困難和問(wèn)題

調研組先后召開(kāi)大小座談會(huì )13次，通過(guò)與組織部、街道、社區干部，非公企業(yè)人士和社區居民等不同主體調研座談，梳理了一些制約和影響黨建引領(lǐng)城市基層治理的困難和問(wèn)題，主要包括以下方面：

一是城市基層治理“帶頭人”選任難。調研組在7天調研中一個(gè)最大感受是，基層治理，關(guān)鍵在人。一個(gè)社區、一個(gè)基層治理單元，選優(yōu)配強一個(gè)黨支部書(shū)記或負責人，就能使工作得到根本性逆轉。比如，遵義市匯川區仁和苑社區管理十分混亂，曾在該區排名墊底，自從李英擔任黨支部書(shū)記、居委會(huì )主任后，各項事業(yè)順利推進(jìn)，居民滿(mǎn)意度快速提升。當地對社區黨組織書(shū)記隊伍建設高度重視，實(shí)施“學(xué)歷提升計劃”，以“名支書(shū)工作室”為載體深入實(shí)施“頭雁工程”，整體帶動(dòng)社區黨組織書(shū)記履職能力提升。但由于社區工作者是非公非編的“雙非”人員，晉升渠道有限，向上流動(dòng)的出路較少，自我認同度低，對年輕人的吸引力較弱，大部分人將社區工作作為未來(lái)職業(yè)選擇的“跳板”，騎驢找馬，遇到新的機會(huì )便會(huì )另謀高就，社區工作者隊伍本身不穩定，相應帶來(lái)“帶頭人”選任難問(wèn)題。

二是政府債務(wù)壓力傳導擠壓治理投入。2021年遵義地方政府債務(wù)余額1774億元，債務(wù)率657%，此前遵義市最大城投公司遵義道橋已對一筆156億元的債務(wù)展期20年，前10年僅付息不還本。一些棚改工程長(cháng)期停工，加劇了涉改居民與街道社區的對抗情緒，也擠壓了城市基層治理經(jīng)費投入。調研組發(fā)現，一些社區連基本的水電費都需要“自力更生”，一些社區書(shū)記自稱(chēng)“化緣書(shū)記”，有的社區通過(guò)房屋租賃等方式取得一定收入，沒(méi)有房屋等資產(chǎn)的社區只能“無(wú)中生有”，探索“紅色物業(yè)”“村居直供合作”“農社對接”“農超對接”等銷(xiāo)售模式，通過(guò)跑團代購等方式彌補經(jīng)費缺口。數據顯示，2022年匯川區城市社區經(jīng)營(yíng)性收入4800.1萬(wàn)元、純收益2241.36萬(wàn)元，一定程度上彌補了社區經(jīng)費的不足。但發(fā)展“公益經(jīng)濟”勢必擠壓和分散為社區居民服務(wù)的精力，需要從中找到平衡點(diǎn)。

三是城鄉接合部治理存在夾心層現象。調研組在廉租房小區、還房小區、易地移民搬遷安置小區調研時(shí)發(fā)現，經(jīng)過(guò)多年脫貧攻堅和鄉村振興的政策傾斜，不少農村居民搬遷后仍有退耕還林補貼、土地流轉費等資產(chǎn)性、政策性收入，而沒(méi)有土地等生產(chǎn)資料的城市低收入群體，一旦因疾病等因素陷入貧困，在困難程度方面要超過(guò)農村進(jìn)城居民。城鄉接合部街道在政策上存在“兩不靠”現象，即鄉村振興政策不好沾，老舊小區改造也不予重點(diǎn)考慮。

四是黨建引領(lǐng)城市基層治理存在過(guò)度創(chuàng )新問(wèn)題。調研組發(fā)現，遵義市從市、區、街道、社區層層都有黨建品牌，都有“經(jīng)驗”和“模式”，比如“1314”工作法、“365”、“12345”模式等等，令人眼花繚亂，也增添了不少負擔。對此，有基層也質(zhì)疑“層層要創(chuàng )新，層層玩花樣，不斷加碼，到底有沒(méi)有必要？”

五是物業(yè)管理公司與居民存在矛盾。調研組了解到，物業(yè)公司與社區居民的矛盾和糾紛是當前社區治理中最普遍的矛盾，烏江小區一開(kāi)始物業(yè)費每月每平方米1.2元，居民認為物業(yè)公司的服務(wù)根本不值這么多錢(qián)，很多居民拖欠不交，一度降至0.8元、甚至0.6元都收不上來(lái)，陷入惡性循環(huán)。大部分由社區領(lǐng)辦“紅色物業(yè)”的小區，基本都經(jīng)歷了物業(yè)公司與居民激烈對抗、垃圾遍地、管理失序、物業(yè)撤出的過(guò)程，嚴重影響社會(huì )穩定。

六是在職黨員在社區發(fā)揮作用情況不平衡。遵義市匯川區探索建立了在職黨員履職情況紀實(shí)制度，賦予社區黨組織對轄區各機關(guān)單位在職黨員到社區報到作用發(fā)揮情況的“評價(jià)權”，并將在職黨員到社區報到工作表現情況作為考察、評價(jià)、使用領(lǐng)導干部的重要參考，一定程度上解決了“小馬拉大車(chē)”現象，但仍存在各小區之間調動(dòng)作用不平衡、在職黨員履職情況不平衡的情況。

三、進(jìn)一步做好黨建引領(lǐng)城市基層治理工作的對策建議

一是加強社區工作者職業(yè)化建設。目前，遵義市匯川區已按省市統一部署，出臺了“社區工作者職業(yè)體系建設工作方案”，對社區工作者對象范圍和員額數量、選聘條件和程序、薪酬體系等作出了安排。建議進(jìn)一步加大試點(diǎn)力度，比如從優(yōu)秀社區工作者中定向招錄公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員，特別優(yōu)秀的提拔進(jìn)入街道領(lǐng)導班子成員，為全國探索可復制可借鑒的經(jīng)驗。

二是避免創(chuàng )新上的形式主義。高度重視和尊重基層探索，對一些確有內涵、操作性強的基層實(shí)踐探索進(jìn)行分類(lèi)總結，形成經(jīng)驗，在情況類(lèi)似的社區進(jìn)行分類(lèi)推廣。不要求每個(gè)街道、每個(gè)社區都要有創(chuàng )新，都要出經(jīng)驗，都要有“模式”，避免把物力財力精力浪費在形式的創(chuàng )新上。

三是加強社區和居民對物業(yè)公司評價(jià)的權重。當前，物業(yè)管理市場(chǎng)主體良莠不齊，與這一行業(yè)缺乏成熟的市場(chǎng)競爭，尤其是沒(méi)有賦予業(yè)主充分的評價(jià)權有關(guān)。建議探索建立業(yè)主評價(jià)物業(yè)公司機制，讓業(yè)主打分成為監督物業(yè)公司服務(wù)質(zhì)量的有力評判，通過(guò)綜合性、多主體的監督持續整頓物業(yè)服務(wù)行業(yè)市場(chǎng)風(fēng)氣。堅持好居委會(huì )、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì )“三方共議”機制，做到?jīng)Q策共議、要事共商、難題共解，組織社區居民有序參與基層治理。

四是建立業(yè)委會(huì )成立換屆黨組織把關(guān)機制。業(yè)委會(huì )要真正發(fā)揮作用，人選是關(guān)鍵，基層黨組織應在業(yè)委會(huì )在成立或換屆時(shí)對候選人進(jìn)行把關(guān)，確保候選人真正代表居民利益，既有履職時(shí)間，也有履職能力。

五是重視債務(wù)問(wèn)題，保運轉保民生投入。建議高度重視政府債務(wù)化解問(wèn)題，避免因債務(wù)問(wèn)題擠壓民生投入，確�；鶎又卫斫�(jīng)費的適當保障，治未病，主動(dòng)化解社會(huì )問(wèn)題，而非出了問(wèn)題被動(dòng)維穩。

六是重視老齡化、少子化等人口問(wèn)題的社區探索。調研組看到，一些小區試點(diǎn)引入托幼機構、養老機構、醫療機構，有很好的示范作用，但還僅限于個(gè)別社區，一些小區9層樓沒(méi)有電梯，大部分社區3歲以下托幼機構缺失。建議盡快布局全周期小區建設，解除養老后顧之憂(yōu)，給年輕人以信心，扭轉生育意愿，以社區為抓手推動(dòng)人口問(wèn)題解決。

(責編：黃宇琪、鐘鳴)